李禹德

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新世紀以來中國環境管制的進展、問題與改進方向（下）

陳健鵬（上接5月9日5版）新世紀以來中國環境管制存在的主要問題——環境管理體制仍不完善環境管理體制存在的問題主要體現在兩方面：在橫向上，統管部門與行業主管部門之間存在職能交叉且缺乏常態的、有約束力的溝通協調機制，使得環境管理實際工作中常出現互相推諉或扯皮現象，難以實現有效的統一監督管理。在縱向上，在現行的財稅體制、GDP導向的幹部考核機制、以地域管理為主的環境管理體制下，中央政府和地方政府在環境保護問題上激勵不相容。同時，在解決跨區域環境問題時，在行政屬地分割管理體制下，地方政府之間往往互相推諉，從而影響環境管理效率。即使在同一行政區域，由於上級環境保護部門對下級環境保護部門沒有行政管理權限，造成執法效力不夠。——環境保護法制建設相對滯後現行環境保護法制建設的問題主要表現在以下幾個方面：第一，一些領域存在立法的空白。比如在土壤環境保護、核安全、環境監測、生物安全、重金屬及持續性有機物等領域以及區域限批等方面缺乏法律或行政法規。第二，對環境違法行為的懲罰力度較輕，形成“守法成本高、執法成本高、違法成本低”的狀況。現行法律中規定的執法行政處罰手段主要有6種，但是環境保護部門對違法者隻有進行罰款的權力，導致6種執法行政處罰手段中罰款的使用頻率最高，占全部處罰手段的60%。第三，環保社會監督的法律不健全。現行環保法律關於公民環境權中的環境行政組織由中央、省自治區、直轄市、市、縣、鄉鎮政府的環境行政部各級環境保護部門接受各級政府領導，各級政府對本轄區環境質量負總責。包括罰款、限期治理、警告、停產停業、吊銷證書和行政處分。對限期治理、停產停業、行政處分等其他處罰規定，必須由相應政府部門執行。環境損害賠償和環境糾紛調解處理等規定尚不完善。第四，約束政府行為的法律制度不完善。現行環保法律對政府行為規范不夠，對於與環境保護相關的行政決策和行政行為，法律監督和制約制度很不完善。——環境經濟政策及政策的針對性亟待進一步加強從各類政策工具的使用情況來看，“命令——控制類”政策工具仍有很大的優化空間。環境經濟政策相對滯後，很多環境經濟政策仍處在試點階段。環境保護的融資渠道不足，環保投入與現實需求存在較大的差距。污染控制類的政策比較完善，但有關生態保護與建設的政策不完善。各類環境政策之間的協調性有待進一步加強。此外，環境政策與區域經濟發展政策存在脫節。環境政策較少考慮區域差別化問題，缺乏針對性和靈活性。環境法規和標準較少考慮東、中、西、東北四大板塊以及主體功能區等板塊的差異，難以兼顧各地區不同的經濟發展水平、資源稟賦、環境容量和生態狀況等因素。——環境信息的透明度不夠從目前的情況來看，環境信息的廣度和透明度存在一定的問題導致其公信力較弱。環境影響評價制度仍然不完善，存在一些突出的問題，如環評違法現象嚴重、不夠深入、流於形式、公眾參與不深入、環評能力建設有待加強等問題。特別是在環境影響評價中公眾參與制度亟待完善，表現在公眾參與環評的范圍過窄、參與方式不明確、信息公開程度不足等問題。由此引發的與環境污染有關的群體性事件在近年來呈增長的態勢。——環境監管能力總體水平仍然較低從整體來看，環境監管能力建設總體滯後。從全國標準化達標建設來看，達到建設標準的省級環境監測機構不足35%，地市級環境監測機構不足25%，區縣級環境監測機構不足17%，地區間存在較大差異；達到建設標準的省級環境監察機構不足 41%，地市級環境監察機構為43.7%，區縣級環境監察機構不足20%，且地區差異相當大。農村基層環保監管力量薄弱。受環境監管能力的限制，地下排污、“數字達標”等現象仍比較普遍。中國環境管制的改進方向——繼續擴展環境管制政策目標，進一步拓寬環境管制領域環境管制的政策目標應進一步擴展，從企業達標排放、污染物排放總量控制發展到環境質量改善、環境風險防范等。隨著《國傢環境保護“十二五”規劃》、《重金屬污染防治“十二五”規劃》、新的《環境質量標準》（GB3095—2012）的實施，環境管制的范圍已經開始擴大，由原來的常規污染物逐步擴大到非常規污染物等領域。應逐步加強對新增管制范圍的資金投入和監管力度。隨著農村環境問題的日益凸顯，在強化工業與城鎮污染治理的同時，應進一步強化農村污染治理的力度。——進一步完善環境管理體制機制，優化“統一監督和管理”機制在管理體制機制上，“大部制”和“垂直管理”並不是優化環境管理體制的核心問題。優化管理體制機制的方向是通過制定相關法律法規，構建良好的制度框架和“有約束力”的工作協調機制，明確相關部門和各級機構的責任。在責權明晰的前提下，構建基於部門分工的“統一監督和管理”模式，確保環境政策的協調和有效整合，以及環境監管內容和監管過程的銜接。應著力解決部門和行政區對環境管理的分割問題，加強流域和區域環境管理的協調性。——完善法律法規體系，進一步提升環保法制化水平進一步完善環境保護法制體系，修訂《環境保護法》並完善其配套法律法規。在環保法律法規及標準體系建設中應更加註重環境質量和環境風險控制。進一步加強環境保護的法制化程度，從提高細化程度入手改進立法的操作性。加快環保部門規章制定工作，推動環境保護手段和方式的規范化和法制化。強化環境司法監督，進一步加強環境執法的力度。進一步加強環境監察能力建設，從資金保障、人員配置入手提高基層的環境監測、監管能力。——推進環境政策工具多元化發展，強化環境政策的執行力度進一步優化“命令——控制類”政策工具，從擴大覆蓋面和提高約束力入手繼續強化標準管制、行業準入等前置控制手段。進一步擴大環境經濟政策的廣度和深度。特別是要切實推進資源稅和環境稅改革，使資源性產品定價機制進一步體現環境成本。進一步加強生態補償、排污收費、綠色金融和綠色貿易等環境經濟政策。在政策的設計中，要避免“部門利益化”和“碎片化”的傾向，要充分考慮各類環境政策的協同性和互補性。環境政策應考慮東、中、西、東北四大板塊以及主體功能區等板塊的區域差異性。繼續加大環境保護資金投入，構建資金投入的長效機制，同時加強對環保資金的社會化監管。完善節能減排和綠色GDP為重要組成部分的幹部考核機制，進一步提高環境質量在地方政府政績考核中的權重。——進一步提高公眾參與環境保護程度“透明度”提高環境管制進一步明確公眾參與環境保護的法律地位，確立法律上可實施的公民環境權，保障公民能夠有效行使環境健康權、知情權、參與權、監督權等權利。進一步完善環境信息公開制度，擴大環境信息公開的范圍，提高“透明度”。通過相應的制度安排進一步規范公眾在環境監測評估、環境影響評價中的參與程序，提高政府環境管理的公信力。（作者單位：國務院發展研究中心資源與環境政策研究所）var page_navigation = document.getElementById('page_navigation');if(page_navigation){ var nav_links = page_navigation.getElementsByTagName('a'); var nav_length = nav_links.length;//正文頁導航加突發新聞 if(nav_length == 2){ var emergency = document.createElement('div');emergency.style.position = 'relative';emergency.innerHTML = '

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